Buscando la claridad y aplicabilidad del término
Por Victor Manuel Gutiérrez Sánchez.
Introducción.
En la actualidad se puede encontrar una amplia bibliografía y discusión teórica en torno a la transformación hacia nuevas formas de gobernar, que resulten acordes con las condiciones de la realidad contemporánea, las particularidades de cada lugar y las aspiraciones de la sociedad. Este tácito reconocimiento de una nueva forma de dirigir los destinos colectivos se ha venido denominando como gobernanza en cada vez más textos en castellano, con una ligereza preocupante, como si el resurgimiento de este término antiguo y extraño a nuestro idioma fuese el sustituto ideal para el agotado -o cuestionado, por decir lo menos-, término de gobernabilidad, lo cual motiva a hacer un análisis teórico conceptual en torno a la acepción que el término tendría en nuestro entorno local, y si en este marco contextual resulta pertinente utilizarlo para definir los esquemas vigentes de relación entre gobernantes y gobernados.
Evolución del concepto de Gobernabilidad.
Al revisar el derrotero que este concepto ha seguido a lo largo de su evolución histórica, se puede observar que la gobernabilidad ingresa en la agenda en los años ’70 junto con el surgimiento de nuevos movimientos e identidades sociales, y la parábola declinante del “Estado de Bienestar” (Camou, 2001: 9). Su ingreso a cada una de las dimensiones de la visión integral de la agenda -pública, gubernamental y social-, ha sido paulatino pero permanente. Hoy en día pocos pudieran cuestionar la cuestión normativa –el deber ser- de ciertos atributos valorativos en torno al ejercicio del poder, en los cuales se fundamenta el término, ya que se apoya en principios de valor unívoco como la democracia, la equidad, y la convivencia en un ambiente de respeto a los derechos individuales y colectivos.
No obstante, hay quien señala que la noción de “gobernabilidad” no tiene perfiles analíticos claros, esta ambigüedad en el uso del término se explica por la combinación, o más claramente la yuxtaposición, de diferentes tradiciones teóricas y valorativas, que convergen desde lejanos tiempos y que se disputan en la actualidad un mismo campo semántico. Dichas tradiciones son la de “razón de Estado” y su continuidad en términos del modelo del gobierno eficaz; la tradición del “buen gobierno” que se inicia con las reflexiones de Platón y Aristóteles; y, finalmente, la tradición del problema del orden político y su continuidad en la preocupación de la ciencia política contemporánea (especialmente estadounidense) por la “estabilidad política” (Camou, 2000: 159).
Un trabajo altamente clarificador en el esfuerzo por construir una definición mínima aplicable a las condiciones vigentes en el entorno nacional y contemporáneo, es el que realiza Antonio Camou, quien reconoce el constante cambio que presenta el estado en el sentido de la interacción y negociación entre gobernados y gobernantes, y las cualidades que se esperan de estos últimos en el ejercicio del poder. De tal forma, para este autor, gobernabilidad es un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y las capacidades del sistema político para responderlas de manera legítima y eficaz (Camou, 2000: 186)
En América Latina la discusión en torno al concepto se encuentra de manera clara enmarcada por agotamiento del Estado Interventor, evidenciado por algunos autores en la manifestación de factores típicos de “ingobernabilidad” según se aprecian en el contexto reciente latinoamericano, tales como el manejo ineficaz de los asuntos económicos, la incapacidad –o la desatención- para responder a elementales necesidades sociales, y la irrupción de la violencia (Camou, 2001: 9).
De esta forma, llegamos a lo que parece ser el primer indicio de diferenciación que debe aclararse para utilizar correctamente el término: el contexto en el que se utiliza. No es lo mismo hablar de gobernabilidad en países industrializados que hacerlo en países en desarrollo, ni siquiera entre cada uno de los comprendidos en esta diferenciación básica son suficientemente similares para aplicarles el mismo parámetro. Si se observa comparativamente puede apreciarse que, aunque hay rasgos comunes en cuanto a la valoración de la gobernabilidad, también debe distinguirse de los que resultan propios de cada sociedad (Valadés, 2005: IX)
Otro aspecto a distinguir cuando se habla de gobernabilidad se refiere al contexto temporal, y es que tanto la gobernabilidad como la gobernanza han sido criticados por la misma razón: la obsolescencia en el uso de un término antiguo. De acuerdo con la bibliografía consultada, todo indica que el primero en utilizar la voz gobernabilidad fue el constitucionalista británico Walter Bagehot, quien identificaba al orden y a la obediencia como elementos de la cultura política de su país y los asociaba con lo que denominaba governability. (Valadés, 2005: IX). Otros autores confirman que el término fue usado por primera vez en 1870, por Sir Walter Bagehot en la acepción “governability, governableness: the estate or quality of being governable” (Camou, 2001: 17). De tal forma, el término correcto remite a la idea de gobernación y, aunque algunos autores consideran que hoy resulta anticuado utilizar el término gobernanza, ambos son definidos como acción y efecto de gobernar o gobernarse (Camou, 2001: 18).
De esta manera, llegamos a otro aspecto importante a considerar dentro de esta discusión conceptual, el contexto lingüístico. Si bien la gobernabilidad es parte del contexto constitucional y político de un país, nos dice Diego Valadés, un reconocido lingüista (entre otros atributos y campos de dominio reconocidos a este prominente intelectual mexicano), que en español la voz es mucho más reciente, ya que su uso se generó a partir de la generalización en inglés, y apenas fue aceptada por la Academia de la Lengua Española en la 22ª ed. Del Diccionario (2001) (Valadés, 2005: IX). Cuando se alude al Estado de derecho como uno de los factores de la gobernabilidad, continúa el autor, por lo general sólo se atiende al sentido anglosajón de rule of law. Según la definición de este autor la evolución del concepto de estado de derecho ha ido complementándose históricamente al incorporar la dimensión democrática, social y más recientemente cultural, para mantenerse vigente y pertinente, y lo mismo podríamos argumentar en torno al concepto de gobernabilidad, de tal forma que tal vez no estemos ante un concepto caduco o rebasado, sino ante la necesidad de integrarlo con condiciones que han adquirido relevancia con respecto al contexto en que se formuló originalmente.
Este mismo autor, que también es un destacado constitucionalista, afirma que el Estado constitucional guarda una relación directa e inmediata con la gobernabilidad, porque de esta última depende la positividad de la norma constitucional. Sin su aplicación efectiva, entonces, la Constitución es sólo una declaración política. A su vez, enfatiza la inexorabilidad de la estructura jurídica cuando afirma que el ejercicio del poder sin sujeción a lo preceptuado por su estatuto jurídico, no corresponde a un Estado constitucional, y por lo mismo tampoco pertenece al ámbito de estudio de la gobernabilidad democrática. Tomando en cuenta esto, la gobernabilidad resulta de la estructura constitucional de un sistema. Para Valadés el imperio, entendido como la capacidad de hacerse obedecer por los destinatarios de las decisiones, no es una forma de gobernabilidad, es una manera de ejercer el poder directo, una forma indeseable de ejercicio del poder hoy día. Para abundar en la explicación de lo anterior, el autor se apoya aquí en la distinción clásica entre poder y autoridad: el primero como expresión de fuerza, y la segunda como resultado de la razón. (Valadés, 2005: X-XI) cabe aclarar que este enfoque es altamente normativo, hecho evidenciado en el papel privilegiado que atribuye al establecimiento constitucional de las condiciones irreductibles de la gobernabilidad.
Si reconocemos que hoy nos encontramos en la etapa democrática del constitucionalismo, como establece la bibliografía que se refiere en este análisis, tendremos que reconocer que el esquema de los controles normativos se ha hecho más complejo y, además de los agentes que entre sí ejercen los órganos del poder, se debe incluir en esta estructura a la ciudadanía (de manera individual y organizada) y a los entes descentralizados: estados, regiones, municipios y organismos dotados de autonomía. La gobernabilidad entonces concierne a estas nuevas formas de poder, considerablemente más complejas que en sus orígenes. (Valadés, 2005: XI)
Desde la perspectiva del gobernado, la gobernabilidad adquiere el carácter de un derecho: el derecho al buen gobierno. Para advertir este derecho es útil la teoría del status elaborada por Jellinek y es que, conforme a esta teoría existen tres formas de relación de las personas con el Estado, de orden negativo, positivo y activo. En el primer caso la subordinación de los individuos al Estado llega hasta donde el derecho ordena, y la esfera de libertad de la persona está integrada por todo lo substraído del dominio del Estado; se trata de la relación básica en términos establecidos constitucionalmente; el segundo caso consiste en el derecho que tienen los individuos a utilizar los servicios ofrecidos por el Estado, o a beneficiarse de las acciones estatales de carácter prestacional. En este caso la organización de individuos para eficientar el suministro y administro de dichos servicios adquiere relevancia. El tercer caso corresponde a la posibilidad del individuo de participar en las actividades del Estado, como votar o desempeñar cargos públicos. La evolución del Estado constitucional contemporáneo permite identificar una cuarta forma de relación, en este caso de orden pasivo: los gobernados tienen derecho a un buen gobierno. Más allá de lo que implica el Estado de derecho social y democrático, que ha sido la tendencia dominante en los sistemas constitucionales contemporáneos, las sociedades tienen derecho a un gobierno razonable, eficaz, oportuno, equitativo, previsor y preventivo. (Valadés, 2005: XI)
Estos esquemas, que pueden identificarse con el concepto del buen gobierno, imponen a los órganos de poder la proscripción de la arbitrariedad, entendida como la obligación de aplicar el derecho de manera razonable; la solución de tantos problemas como resulte materialmente posible, sin la generación a cambio de nuevas dificultades; la acción oportuna para eludir el surgimiento o el agravamiento de problemas; la promoción de condiciones sociales de equidad, y el conocimientos anticipado de los riesgos y de las opciones de solución. En este punto la idea de buen gobierno se enlaza con la de gobernabilidad. (Valadés, 2005: XII) La intervención gubernamental debe ser generadora de soluciones a los problemas de la sociedad, y a la vez mantener una condición de equilibrio entre la generación de nueva problemática, contando con diversos esquemas para la participación ciudadana.
Como se señala anteriormente, las acciones previsora y preventiva son parte de las responsabilidades del gobierno, e incluyen la valoración de sus propias decisiones, para que no se conviertan en causa de acontecimientos o de circunstancias desfavorables. Los órganos del poder deben valorar el impacto de sus decisiones o de sus omisiones (Valadés, 2005: XII). En este punto se refiere a dos momentos de la acción gubernamental, el de la planeación de sus acciones y el de la evaluación del impacto de dichas acciones.
Finalmente, y en concordancia con los estudios analizados en este trabajo, en un estado constitucional la tarea de gobernar, y el desempeño que estimamos característico de la gobernabilidad, corresponden a todos los órganos investidos de competencia para ejercer actos de autoridad. Las consideraciones que asocian la gobernabilidad sólo con los órganos de gobierno en estricto sentido, no se adecuan a la naturaleza del Estado constitucional; obedecen, en cambio, a un concepto que deriva de la tradición autoritaria, conforme al cual las decisiones y las acciones del poder en su conjunto eran adoptadas por una persona o por un grupo cercano al titular del órgano de gobierno. (Valadés, 2005: XIII-XIV). De lo anterior se puede concluir que, según algunos destacados analistas del tema, el concepto de gobernabilidad no ha caducado, sino que, en todo caso, estamos ante una nueva condición que obliga a considerar un papel más activo de los sectores privado y social, en torno a la tarea de gobernar. Pareciera ser que lo que se ha agotado es el esquema en que la sociedad civil asume una postura pasiva y no el concepto de gobernabilidad, que más que nunca requiere de una aproximación renovadora y profundizadora que asegure su vigencia y, sobre todo su aplicabilidad y pertinencia en la práctica.
Gobernanza y sus variaciones.
Uno de los primeros problemas con los que se enfrenta el estudioso de los múltiples subcampos de las ciencias sociales, es la ambigüedad conceptual en torno los términos como los que ocupan este análisis. Una de las primeras cuestiones que llaman la atención es la profusión con que se utiliza el término “gobernanza”, algunos autores señalan que en la literatura especializada reciente, el término es popular pero impreciso (Rhodes, 1996: 652). Este mismo autor señala que la principal dificultad al abordar este concepto es la ambigüedad con que se utiliza. Él identifica al menos seis usos, referentes a: el estado mínimo; gobernanza corporativa; la nueva gerencia pública; la “buena gobernanza”; sistemas socio-cibernéticos; y redes de auto-
organización. (Rhodes, 1996: 652) por lo cual, señala, el concepto tiene demasiados usos para resultar útil.
Autores como Antonio Camou, han identificado tres fuentes principales de controversia o ambigüedad en torno al término:
Dificultad de delimitar conceptualmente ¿A que cosa hace referencia la gobernabilidad?
Carencia de un modelo analítico para el estudio de los problemas de gobernabilidad (¿Cómo y porqué surgen los déficits de gobernabilidad?
Necesidad de esclarecer las complejas relaciones entre el ejercicio del gobierno democrático y el logro de adecuados niveles de gobernabilidad. (Camou, 2001: 17)
Distinguiendo entre gobernabilidad “calidad, estado o propiedad de ser gobernado”, gobernable “capaz de ser gobernado”, y por consiguiente ingobernable “incapaz de ser gobernado”, el resurgimiento del término se debe en buena medida al texto que muchos consideran canónico, y que es el primer estudio sistemático sobre gobernabilidad democrática, el cual fue elaborado por Crozier, Huntington y Watanuki, titulado The Crisis of Democracy, en 1975. Se trata de un reporte sobre la gobernabilidad de las democracias, presentado a la Comisión Trilateral, con un claro enfoque comparativo en materia económica y política. (Valadés, 2005: X; Camou, 2001: 9) Años más tarde, la Comission of Global Governance elaboró otro reporte (Our Global Neighbourhood, Nueva York, Oxford University Press, 1995), en el que ya fueron incluidos problemas jurídicos sobre la gobernabilidad, referidos al ámbito del derecho internacional. (Valadés, 2005: X;)
Este cuestionamiento en torno a la crisis de la democracia, está precedido por un espíritu de pesimismo y urgencia, que caracterizaba al contexto temporal en que se generó. No obstante, los autores consideran viables los sistemas democráticos en un sentido fundamental, creen que pueden funcionar con las condiciones existentes, particularmente si son sensibles a las sutiles interrelaciones entre libertad y responsabilidad (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 4). De tal manera, la discusión sobre “la crisis de la democracia” se establece para hacer más fuerte a la democracia conforme crece y se acerca más al ideal, y cuando estos expertos hablan de la crisis de la democracia se refieren a la duda en torno a que las democracias del mundo puedan seguir operando en la forma en que lo venían haciendo, sin modificar su modus operandi en la búsqueda de adaptarse a nuevas condiciones.
Ellos identifican tres tipos de retos, contextuales, estructurales/sociales e intrínsecos, para alcanzar el ideal democrático desde la perspectiva de la gobernanza. Comienzan describiendo los retos contextuales, los cuales surgen automáticamente de los ambientes externos en que las democracias operan y no son directamente un producto del funcionamiento del gobierno democrático en sí mismo. De esta manera, queda claro que para ellos la viabilidad de la democracia está claramente relacionada con las tendencias estructurales y sociales del país (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 4-5).
Posteriormente definen los denominados retos intrínsecos, probablemente los que más seriamente condicionan la viabilidad el gobierno democrático, ya que se desarrollan directamente del funcionamiento de la democracia, partiendo del supuesto de que los gobiernos democráticos no necesariamente funcionan en un esquema de equilibrio auto sustentado y auto correctivo, dicen, es posible que más bien funcionen de manera en que surjan fuerzas y tendencias internas, que sin la supervisión de una agencia externa, eventualmente conduzcan al socavamiento de la democracia (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 8).
En tal situación, adquiere particular relevancia la viabilidad de las instituciones democráticas, ciudadanos individuales y grupos organizados participando más activamente en la política de sus sociedades de lo que lo habían hecho previamente, derechos de los ciudadanos ante el estado más firmemente garantizados y protegidos, (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 157-158)
En este estudio se señala que la clase media ha escalado en sus expectativas y aspiraciones, y por lo tanto están dadas las condiciones para que esta clase social adopte nuevos estilos de vida y nuevos valores socio políticos, determinadas también por la falta de confianza en las instituciones democráticas, la cual es claramente excedida por la falta de entusiasmo por cualquier alternativa constitucional (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 159)
En tal situación, la maquinaria de la democracia continúa operando, pero la capacidad de los individuos para operar esa maquinaria de toma de decisiones tiende a deteriorarse. Sin un propósito común, no hay bases para prioridades comunes, no hay las bases para distinguir entre intereses y atribuciones privadas competentes. Objetivos conflictivos e intereses especializados se sobreponen uno al otro, con ejecutivos, gabinetes, parlamentos y burócratas careciendo de criterio para discriminar entre ellos. Es sistema se vuelve una democracia inestable, en la cual la política democrática se vuelve más una arena para la aserción de intereses de conflictos que un proceso para la construcción de intereses comunes. (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 160-161)
En el estudio referido, se identifican y se enlistan las disfunciones de la democracia desde la perspectiva de la gobernanza:
(1) La búsqueda de las virtudes democráticas de equidad e individualismo ha conducido a la deslegitimación de la autoridad en general y a la pérdida de la confianza en el liderazgo.
(2) La expansión democrática de participación política e involucramiento ha creado una “sobrecarga” en el gobierno y la desbalanceada expansión de actividades gubernamentales, exacerbando tendencias inflacionarias en la economía.
(3) La competencia política esencial a la democracia se ha intensificado, conduciendo a una desagregación de interese y a la declinación y fragmentación de los partidos políticos.
(4) La responsividad del gobierno democrático al electorado y a las presiones sociales incentiva el parroquialismo nacionalista en la medida en que las sociedades democráticas conducen sus relaciones internacionales. (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 161)
Otros textos analizados utilizan la palabra “gobernanza” en el sentido de “arte o manera de gobernar”, diferente de “gobernabilidad” (cualidad de gobernable) (Colomer y Negretto, 2003: 13), de lo cual se deduce uno de los supuestos básicos de este análisis, y es que ambos términos no pueden ser utilizados como sinónimos en estricto sentido. En buena medida, la pertinencia del término está determinada por el contexto en el que se utilice. Por ejemplo, trabajos de enfoque institucionalista, como el referido, aplican el concepto de gobernanza cuando se refieren, en el contexto de la toma de decisiones en el Congreso, a la toma de decisiones “colectivamente” satisfactorias, desde el punto de vista de los actores institucionales más directamente implicados y decisiones “socialmente” satisfactorias desde el punto de vista de los ciudadanos a los que pretenderían representar (Colomer y Negretto, 2003: 17). En este ejemplo, la clave para la obtención de resultados favorables a la representación basada en el punto medio, se fundamentan en la negociación de incentivos para la cooperación institucional.
Gobernanza se refiere para otros a “redes inter organizacionales, auto-organizadas” y estas redes complementan mercados y jerarquías como estructuras de gobierno para allegarse recursos autoritariamente y ejercer control y coordinación. Tales redes se caracterizan por la confianza y el ajuste mutuos y debilitan las reformas gerenciales basadas en la competencia; y son un reto a la gobernabilidad porque se vuelven autónomas y resisten la dirección central (Rhodes, 1996: 652).
En tal caso, gobernanza puede significar un cambio en el significado de gobierno, referirse a un nuevo proceso de gobernar; o a una condición cambiada de las reglas del orden; o el nuevo método por el cual la sociedad es gobernada (Rhodes, 1996: 652-653). En este sentido, resulta clarificadora la lista que el autor realiza de lo que considera las características compartidas de la “gobernanza”:
(1) Interdependencia entre organizaciones. La gobernanza es más amplia que el gobierno, incluyendo a actores no-estatales. Cambiar las fronteras del estado significa que las fronteras entre los sectores público, privado y voluntario se están volviendo cambiantes y opacas.
(2) Interacciones continúas entre los miembros de una red, a causa de la necesidad de intercambio de recursos y la negociación de propósitos compartidos.
(3) Interacciones tipo juego, fundadas en la confianza y reguladas por las normas del juego negociadas y consensadas por los participantes de la red.
(4) Un grado significativo de autonomía del estado. Las redes no son responsables ante el estado; son auto-reguladas. Aunque el estado no ocupe una posición privilegiada y soberana, puede indirecta e imperfectamente manipular a las redes. (Rhodes, 1996: 660)
En el trabajo revisado en esta parte del análisis se señala que enfocarse en la gobernanza puede diluir, e incluso disolver, la distinción entre estado y sociedad civil. El estado se vuelve una colección de redes interorganizacionales creadas por actores gubernamentales o sociales sin un actor con soberanía para dirigir o regular. La gobernanza como redes auto-organizadas es una estructura distinta de gobernar como mercados y jerarquías. El reto fundamental para el gobierno, desde esta perspectiva, es propiciar esas redes y buscar nuevas formas de cooperación. (Rhodes, 1996: 666)
Mientras que en el concepto de gobernabilidad el asunto parece ser la aplicabilidad en distintos contextos para fundamentar la aplicabilidad del término, los apologistas de la gobernanza la presentan como un enfoque completamente nuevo, que requiere de una fundación teórica primordial. Tenemos por ejemplo, el texto de Jan Kooinman en donde observa que existen elementos comunes que están siendo aplicadas en distintos textos al concepto de gobernanza, según está siendo utilizado en diversas subdisciplinas de las ciencias sociales, el énfasis en las reglas y las cualidades de los sistemas, la cooperación para incrementar la legitimidad y la eficacia y la atención a nuevos procesos y acuerdos público-privado (Kooinman, 2004: 171)
El éxito aparente del concepto, señala este autor, parece ser que reside en que refleja la necesidad social de nuevas iniciativas basadas en la realización de crecientes interdependencias sociales (Kooinman, 2004: 171)
Una forma de gobernanza es lo que se puede llamar gobernanza interactiva o socio-política. Esta perspectiva de la gobernanza toma diferentes formas de interacción socio-política como punto central en el que se establecen diferentes distinciones, tales como las que se dan entre autogobernanza, cogobernanza y gobernanza jerárquica y entre ordenes de gobernanza tales como el primer orden de gobernanza, que implica la solución de problemas y la creación de oportunidades, el segundo orden de gobernanza, que contempla las condiciones interinstitucionales, y la metagobernanza que se refiere a los principios que gobiernan la propia gobernanza (Kooinman, 2004: 171). Como se puede apreciar, en este trabajo encontramos la complejidad con la que está siendo abordado el término, derivándolo en sub categorías cuando aún no hay consenso en la acepción y utilización del término.
Ante esta profusión de definiciones y variantes en torno a la gobernanza, resulta clarificador el esquema planteado por Pasquet desde la perspectiva de la geo-gobernanza que a continuación se incluye:
En este esquema se simplifica el ámbito organizacional en tres dominios donde las reglas, arreglos y mecanismos de coordinación están basados en diferentes principios:
El dominio económico/de mercado (B) donde las fuerzas de la oferta y la demanda y el mecanismo del precio son las normas; el dominio estatal (C) donde la coerción y la redistribución rigen; y el dominio de la sociedad civil (A) donde la cooperación, reciprocidad y solidaridad son los principios integradores (Paquet 2000).
En el proceso de geo-gobernanza, de donde surge el esquema, estos tres sectores no necesariamente tienen el mismo peso, sino que cada sector puede tener a veces dominio sobre los otros, de hecho, los tres sectores co evolucionan. Aquí resulta interesante el recurso de acudir al concepto ecológico de co evolución, el cual proporciona un significado apropiado, ya que sintetiza los vínculos entre estos tres universos. La co evolución en biología se refiere a un proceso evolutivo basado en respuestas reciprocas de especies estrechamente interactivas. El concepto puede ser generalizado para comprender procesos de realimentación entre sistemas interactuantes (social, económico, político) pasando por procesos recíprocos de cambio. El proceso de co evolución se convierte en una forma de aprendizaje organizacional: esto es, aprendizaje vinculatorio e interajuste de la economía, la sociedad y el estado.
Las principales características de este proceso evolutivo vinculatorio son elasticidad (capacidad de los nexos económico-político-social de retroceder intactos ante la presión de impacto a través de ligeras reorganizaciones regionales, sectoriales o seccionales, y que no modifican la naturaleza del sistema integral, y aprendizaje (capacidad de mejorar el desempeño actual como resultado de la experiencia, a través de una redefinición de los objetivos de la organización, y una modificación de comportamiento y estructuras como resultado de nuevas circunstancias. Estas relaciones de gobierno están en una tensión creativa (la elasticidad tiende a la preservación, mientras que el aprendizaje tiende al cambio) y deben estar balanceadas.
El sistema de gobernanza ha evolucionado considerablemente en las pasadas décadas como resultado de los impactos emanados tanto del ámbito interno como del contexto externo y de la serie de adaptaciones que han detonado. El resultado último de estos cambios es un sistema compuesto de gobernanza, construido sobre mecanismos impredecibles de control que persiguen metas mal definidas, en un universo que esta constantemente en un estado de flujo. (Pasquet, 2000).
Conclusiones.
En la primera parte se analizó de manera general el concepto de gobernabilidad, el cual se considera más apropiado a nuestro contexto cultural, para identificar las cualidades específicas del término gobernabilidad en torno al contexto geográfico espacial, temporal lingüístico. Se observó que es un concepto fuertemente apoyado en la constitucionalidad, pero que demanda de una participación más activa de la sociedad civil para darle pertinencia al concepto y prolongar su vida útil. En este sentido resulta importante el trabajo de Crozier, Huntington y Watanuki en el sentido que consiste en el punto de partida y referencia en cualquier análisis sobre el tema, por su claridad y profundidad, aunque también es necesario un enfoque del asunto de la gobernabilidad aplicado y aterrizado al contexto nacional, y en este sentido el texto de Valadés ha sido de gran utilidad.
En la segunda parte se concentra el análisis en diversos estudios en torno al concepto de la gobernanza que, si bien demuestran un extenso desarrollo teórico, evidenciado en la amplia bibliografía internacional en torno al tema y al detallado trabajo en la creación de sub categorías del término, con en el caso de Kooinman, es en trabajos desde el enfoque internacionalista como el referido de Pasquet donde se han generado los modelos explicativos y simplificatorios más eficientes. Lo que es evidente es que se trata de un término más utilizado en las comunidades epistémicos de otros países, predominantemente anglosajones e industrializados, no obstante los esfuerzos nacionales por aplicar el término para explicar, por ejemplo, relaciones de poder y toma de decisiones entre legisladores y el presidente, como en el caso de Colomer y Negretto.
Hoy que es evidente el surgimiento de nuevos enfoques del análisis de las políticas públicas que conciben la acción estatal como un ciclo discursivo, el manejo del término adquiere relevancia, ya que de éste depende la aplicabilidad que haga viable su inclusión en la agenda en todos sus ámbitos, desde la agenda gubernamental o institucional, hasta la agenda pública o sistemática, pasando por la agenda social. Parece ser que la claridad conceptual de la gobernabilidad en nuestro país está vinculada de algún modo la evolución del concepto de estado de derecho, según lo ha venido trabajando Valadés, para constituir lo que considera hoy debemos entender como Estado social democrático, y ahora cultural, de Derecho.
Más que requerir de un nuevo término para indicar el agotamiento de otros modelos y volver a poner etiquetas que tienen una fecha de caducidad, se requiere de una revisión profunda y sistemática de la gobernabilidad y ampliar sus ámbitos de configuración hacia aspectos social, político y cultural de la acepción del término, en la búsqueda de la apropiabilidad en cada contexto y la pertinencia a cada caso
Independientemente de la discusión semántica, lo cierto es que existe una demanda generalizada en los sistemas democráticos o cuasi democráticos de condiciones de apertura a la participación ciudadana y una disminución de las intervenciones del estado, se espera que la acción gubernamental sea más eficientes, eficaz y legítima, con un mayor grado de responsabilidad evidenciado en el logro de metas, rendición de cuentas
Probablemente más que necesitar de un concepto novedoso, que promete en forma mesiánica la solución y salvar las deficiencias del modelo democrático de gobernabilidad
Probablemente también la gobernabilidad es un ideal a alcanzar, como sucede con la democracia, y difícilmente pudiese encontrarse en forma pura y totalmente lograda, sino que más bien tengamos que hablar de niveles o indicadores de la calidad de la gobernabilidad, que tome en cuenta los aspectos políticos, sociales y culturales
Referencias bibliográficas.
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CROZIER, Michel J.; Huntington, Samuel P.; Watanuki, Joji (1975) Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission. New York Universtiy Press, 227 p.
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PAQUET, Guilles (2000) Governance in the 21st Century. Transactions of the Royal Society of Canada. Series VI, Volume X, 1999, pp. 40-79.
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VALADÉS, Diego (editor) (2005) Gobernabilidad y constitucionalismo en América Latina. Universidad Nacional Autónoma de México, 452 p
En la actualidad se puede encontrar una amplia bibliografía y discusión teórica en torno a la transformación hacia nuevas formas de gobernar, que resulten acordes con las condiciones de la realidad contemporánea, las particularidades de cada lugar y las aspiraciones de la sociedad. Este tácito reconocimiento de una nueva forma de dirigir los destinos colectivos se ha venido denominando como gobernanza en cada vez más textos en castellano, con una ligereza preocupante, como si el resurgimiento de este término antiguo y extraño a nuestro idioma fuese el sustituto ideal para el agotado -o cuestionado, por decir lo menos-, término de gobernabilidad, lo cual motiva a hacer un análisis teórico conceptual en torno a la acepción que el término tendría en nuestro entorno local, y si en este marco contextual resulta pertinente utilizarlo para definir los esquemas vigentes de relación entre gobernantes y gobernados.
Evolución del concepto de Gobernabilidad.
Al revisar el derrotero que este concepto ha seguido a lo largo de su evolución histórica, se puede observar que la gobernabilidad ingresa en la agenda en los años ’70 junto con el surgimiento de nuevos movimientos e identidades sociales, y la parábola declinante del “Estado de Bienestar” (Camou, 2001: 9). Su ingreso a cada una de las dimensiones de la visión integral de la agenda -pública, gubernamental y social-, ha sido paulatino pero permanente. Hoy en día pocos pudieran cuestionar la cuestión normativa –el deber ser- de ciertos atributos valorativos en torno al ejercicio del poder, en los cuales se fundamenta el término, ya que se apoya en principios de valor unívoco como la democracia, la equidad, y la convivencia en un ambiente de respeto a los derechos individuales y colectivos.
No obstante, hay quien señala que la noción de “gobernabilidad” no tiene perfiles analíticos claros, esta ambigüedad en el uso del término se explica por la combinación, o más claramente la yuxtaposición, de diferentes tradiciones teóricas y valorativas, que convergen desde lejanos tiempos y que se disputan en la actualidad un mismo campo semántico. Dichas tradiciones son la de “razón de Estado” y su continuidad en términos del modelo del gobierno eficaz; la tradición del “buen gobierno” que se inicia con las reflexiones de Platón y Aristóteles; y, finalmente, la tradición del problema del orden político y su continuidad en la preocupación de la ciencia política contemporánea (especialmente estadounidense) por la “estabilidad política” (Camou, 2000: 159).
Un trabajo altamente clarificador en el esfuerzo por construir una definición mínima aplicable a las condiciones vigentes en el entorno nacional y contemporáneo, es el que realiza Antonio Camou, quien reconoce el constante cambio que presenta el estado en el sentido de la interacción y negociación entre gobernados y gobernantes, y las cualidades que se esperan de estos últimos en el ejercicio del poder. De tal forma, para este autor, gobernabilidad es un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y las capacidades del sistema político para responderlas de manera legítima y eficaz (Camou, 2000: 186)
En América Latina la discusión en torno al concepto se encuentra de manera clara enmarcada por agotamiento del Estado Interventor, evidenciado por algunos autores en la manifestación de factores típicos de “ingobernabilidad” según se aprecian en el contexto reciente latinoamericano, tales como el manejo ineficaz de los asuntos económicos, la incapacidad –o la desatención- para responder a elementales necesidades sociales, y la irrupción de la violencia (Camou, 2001: 9).
De esta forma, llegamos a lo que parece ser el primer indicio de diferenciación que debe aclararse para utilizar correctamente el término: el contexto en el que se utiliza. No es lo mismo hablar de gobernabilidad en países industrializados que hacerlo en países en desarrollo, ni siquiera entre cada uno de los comprendidos en esta diferenciación básica son suficientemente similares para aplicarles el mismo parámetro. Si se observa comparativamente puede apreciarse que, aunque hay rasgos comunes en cuanto a la valoración de la gobernabilidad, también debe distinguirse de los que resultan propios de cada sociedad (Valadés, 2005: IX)
Otro aspecto a distinguir cuando se habla de gobernabilidad se refiere al contexto temporal, y es que tanto la gobernabilidad como la gobernanza han sido criticados por la misma razón: la obsolescencia en el uso de un término antiguo. De acuerdo con la bibliografía consultada, todo indica que el primero en utilizar la voz gobernabilidad fue el constitucionalista británico Walter Bagehot, quien identificaba al orden y a la obediencia como elementos de la cultura política de su país y los asociaba con lo que denominaba governability. (Valadés, 2005: IX). Otros autores confirman que el término fue usado por primera vez en 1870, por Sir Walter Bagehot en la acepción “governability, governableness: the estate or quality of being governable” (Camou, 2001: 17). De tal forma, el término correcto remite a la idea de gobernación y, aunque algunos autores consideran que hoy resulta anticuado utilizar el término gobernanza, ambos son definidos como acción y efecto de gobernar o gobernarse (Camou, 2001: 18).
De esta manera, llegamos a otro aspecto importante a considerar dentro de esta discusión conceptual, el contexto lingüístico. Si bien la gobernabilidad es parte del contexto constitucional y político de un país, nos dice Diego Valadés, un reconocido lingüista (entre otros atributos y campos de dominio reconocidos a este prominente intelectual mexicano), que en español la voz es mucho más reciente, ya que su uso se generó a partir de la generalización en inglés, y apenas fue aceptada por la Academia de la Lengua Española en la 22ª ed. Del Diccionario (2001) (Valadés, 2005: IX). Cuando se alude al Estado de derecho como uno de los factores de la gobernabilidad, continúa el autor, por lo general sólo se atiende al sentido anglosajón de rule of law. Según la definición de este autor la evolución del concepto de estado de derecho ha ido complementándose históricamente al incorporar la dimensión democrática, social y más recientemente cultural, para mantenerse vigente y pertinente, y lo mismo podríamos argumentar en torno al concepto de gobernabilidad, de tal forma que tal vez no estemos ante un concepto caduco o rebasado, sino ante la necesidad de integrarlo con condiciones que han adquirido relevancia con respecto al contexto en que se formuló originalmente.
Este mismo autor, que también es un destacado constitucionalista, afirma que el Estado constitucional guarda una relación directa e inmediata con la gobernabilidad, porque de esta última depende la positividad de la norma constitucional. Sin su aplicación efectiva, entonces, la Constitución es sólo una declaración política. A su vez, enfatiza la inexorabilidad de la estructura jurídica cuando afirma que el ejercicio del poder sin sujeción a lo preceptuado por su estatuto jurídico, no corresponde a un Estado constitucional, y por lo mismo tampoco pertenece al ámbito de estudio de la gobernabilidad democrática. Tomando en cuenta esto, la gobernabilidad resulta de la estructura constitucional de un sistema. Para Valadés el imperio, entendido como la capacidad de hacerse obedecer por los destinatarios de las decisiones, no es una forma de gobernabilidad, es una manera de ejercer el poder directo, una forma indeseable de ejercicio del poder hoy día. Para abundar en la explicación de lo anterior, el autor se apoya aquí en la distinción clásica entre poder y autoridad: el primero como expresión de fuerza, y la segunda como resultado de la razón. (Valadés, 2005: X-XI) cabe aclarar que este enfoque es altamente normativo, hecho evidenciado en el papel privilegiado que atribuye al establecimiento constitucional de las condiciones irreductibles de la gobernabilidad.
Si reconocemos que hoy nos encontramos en la etapa democrática del constitucionalismo, como establece la bibliografía que se refiere en este análisis, tendremos que reconocer que el esquema de los controles normativos se ha hecho más complejo y, además de los agentes que entre sí ejercen los órganos del poder, se debe incluir en esta estructura a la ciudadanía (de manera individual y organizada) y a los entes descentralizados: estados, regiones, municipios y organismos dotados de autonomía. La gobernabilidad entonces concierne a estas nuevas formas de poder, considerablemente más complejas que en sus orígenes. (Valadés, 2005: XI)
Desde la perspectiva del gobernado, la gobernabilidad adquiere el carácter de un derecho: el derecho al buen gobierno. Para advertir este derecho es útil la teoría del status elaborada por Jellinek y es que, conforme a esta teoría existen tres formas de relación de las personas con el Estado, de orden negativo, positivo y activo. En el primer caso la subordinación de los individuos al Estado llega hasta donde el derecho ordena, y la esfera de libertad de la persona está integrada por todo lo substraído del dominio del Estado; se trata de la relación básica en términos establecidos constitucionalmente; el segundo caso consiste en el derecho que tienen los individuos a utilizar los servicios ofrecidos por el Estado, o a beneficiarse de las acciones estatales de carácter prestacional. En este caso la organización de individuos para eficientar el suministro y administro de dichos servicios adquiere relevancia. El tercer caso corresponde a la posibilidad del individuo de participar en las actividades del Estado, como votar o desempeñar cargos públicos. La evolución del Estado constitucional contemporáneo permite identificar una cuarta forma de relación, en este caso de orden pasivo: los gobernados tienen derecho a un buen gobierno. Más allá de lo que implica el Estado de derecho social y democrático, que ha sido la tendencia dominante en los sistemas constitucionales contemporáneos, las sociedades tienen derecho a un gobierno razonable, eficaz, oportuno, equitativo, previsor y preventivo. (Valadés, 2005: XI)
Estos esquemas, que pueden identificarse con el concepto del buen gobierno, imponen a los órganos de poder la proscripción de la arbitrariedad, entendida como la obligación de aplicar el derecho de manera razonable; la solución de tantos problemas como resulte materialmente posible, sin la generación a cambio de nuevas dificultades; la acción oportuna para eludir el surgimiento o el agravamiento de problemas; la promoción de condiciones sociales de equidad, y el conocimientos anticipado de los riesgos y de las opciones de solución. En este punto la idea de buen gobierno se enlaza con la de gobernabilidad. (Valadés, 2005: XII) La intervención gubernamental debe ser generadora de soluciones a los problemas de la sociedad, y a la vez mantener una condición de equilibrio entre la generación de nueva problemática, contando con diversos esquemas para la participación ciudadana.
Como se señala anteriormente, las acciones previsora y preventiva son parte de las responsabilidades del gobierno, e incluyen la valoración de sus propias decisiones, para que no se conviertan en causa de acontecimientos o de circunstancias desfavorables. Los órganos del poder deben valorar el impacto de sus decisiones o de sus omisiones (Valadés, 2005: XII). En este punto se refiere a dos momentos de la acción gubernamental, el de la planeación de sus acciones y el de la evaluación del impacto de dichas acciones.
Finalmente, y en concordancia con los estudios analizados en este trabajo, en un estado constitucional la tarea de gobernar, y el desempeño que estimamos característico de la gobernabilidad, corresponden a todos los órganos investidos de competencia para ejercer actos de autoridad. Las consideraciones que asocian la gobernabilidad sólo con los órganos de gobierno en estricto sentido, no se adecuan a la naturaleza del Estado constitucional; obedecen, en cambio, a un concepto que deriva de la tradición autoritaria, conforme al cual las decisiones y las acciones del poder en su conjunto eran adoptadas por una persona o por un grupo cercano al titular del órgano de gobierno. (Valadés, 2005: XIII-XIV). De lo anterior se puede concluir que, según algunos destacados analistas del tema, el concepto de gobernabilidad no ha caducado, sino que, en todo caso, estamos ante una nueva condición que obliga a considerar un papel más activo de los sectores privado y social, en torno a la tarea de gobernar. Pareciera ser que lo que se ha agotado es el esquema en que la sociedad civil asume una postura pasiva y no el concepto de gobernabilidad, que más que nunca requiere de una aproximación renovadora y profundizadora que asegure su vigencia y, sobre todo su aplicabilidad y pertinencia en la práctica.
Gobernanza y sus variaciones.
Uno de los primeros problemas con los que se enfrenta el estudioso de los múltiples subcampos de las ciencias sociales, es la ambigüedad conceptual en torno los términos como los que ocupan este análisis. Una de las primeras cuestiones que llaman la atención es la profusión con que se utiliza el término “gobernanza”, algunos autores señalan que en la literatura especializada reciente, el término es popular pero impreciso (Rhodes, 1996: 652). Este mismo autor señala que la principal dificultad al abordar este concepto es la ambigüedad con que se utiliza. Él identifica al menos seis usos, referentes a: el estado mínimo; gobernanza corporativa; la nueva gerencia pública; la “buena gobernanza”; sistemas socio-cibernéticos; y redes de auto-
organización. (Rhodes, 1996: 652) por lo cual, señala, el concepto tiene demasiados usos para resultar útil.
Autores como Antonio Camou, han identificado tres fuentes principales de controversia o ambigüedad en torno al término:
Dificultad de delimitar conceptualmente ¿A que cosa hace referencia la gobernabilidad?
Carencia de un modelo analítico para el estudio de los problemas de gobernabilidad (¿Cómo y porqué surgen los déficits de gobernabilidad?
Necesidad de esclarecer las complejas relaciones entre el ejercicio del gobierno democrático y el logro de adecuados niveles de gobernabilidad. (Camou, 2001: 17)
Distinguiendo entre gobernabilidad “calidad, estado o propiedad de ser gobernado”, gobernable “capaz de ser gobernado”, y por consiguiente ingobernable “incapaz de ser gobernado”, el resurgimiento del término se debe en buena medida al texto que muchos consideran canónico, y que es el primer estudio sistemático sobre gobernabilidad democrática, el cual fue elaborado por Crozier, Huntington y Watanuki, titulado The Crisis of Democracy, en 1975. Se trata de un reporte sobre la gobernabilidad de las democracias, presentado a la Comisión Trilateral, con un claro enfoque comparativo en materia económica y política. (Valadés, 2005: X; Camou, 2001: 9) Años más tarde, la Comission of Global Governance elaboró otro reporte (Our Global Neighbourhood, Nueva York, Oxford University Press, 1995), en el que ya fueron incluidos problemas jurídicos sobre la gobernabilidad, referidos al ámbito del derecho internacional. (Valadés, 2005: X;)
Este cuestionamiento en torno a la crisis de la democracia, está precedido por un espíritu de pesimismo y urgencia, que caracterizaba al contexto temporal en que se generó. No obstante, los autores consideran viables los sistemas democráticos en un sentido fundamental, creen que pueden funcionar con las condiciones existentes, particularmente si son sensibles a las sutiles interrelaciones entre libertad y responsabilidad (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 4). De tal manera, la discusión sobre “la crisis de la democracia” se establece para hacer más fuerte a la democracia conforme crece y se acerca más al ideal, y cuando estos expertos hablan de la crisis de la democracia se refieren a la duda en torno a que las democracias del mundo puedan seguir operando en la forma en que lo venían haciendo, sin modificar su modus operandi en la búsqueda de adaptarse a nuevas condiciones.
Ellos identifican tres tipos de retos, contextuales, estructurales/sociales e intrínsecos, para alcanzar el ideal democrático desde la perspectiva de la gobernanza. Comienzan describiendo los retos contextuales, los cuales surgen automáticamente de los ambientes externos en que las democracias operan y no son directamente un producto del funcionamiento del gobierno democrático en sí mismo. De esta manera, queda claro que para ellos la viabilidad de la democracia está claramente relacionada con las tendencias estructurales y sociales del país (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 4-5).
Posteriormente definen los denominados retos intrínsecos, probablemente los que más seriamente condicionan la viabilidad el gobierno democrático, ya que se desarrollan directamente del funcionamiento de la democracia, partiendo del supuesto de que los gobiernos democráticos no necesariamente funcionan en un esquema de equilibrio auto sustentado y auto correctivo, dicen, es posible que más bien funcionen de manera en que surjan fuerzas y tendencias internas, que sin la supervisión de una agencia externa, eventualmente conduzcan al socavamiento de la democracia (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 8).
En tal situación, adquiere particular relevancia la viabilidad de las instituciones democráticas, ciudadanos individuales y grupos organizados participando más activamente en la política de sus sociedades de lo que lo habían hecho previamente, derechos de los ciudadanos ante el estado más firmemente garantizados y protegidos, (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 157-158)
En este estudio se señala que la clase media ha escalado en sus expectativas y aspiraciones, y por lo tanto están dadas las condiciones para que esta clase social adopte nuevos estilos de vida y nuevos valores socio políticos, determinadas también por la falta de confianza en las instituciones democráticas, la cual es claramente excedida por la falta de entusiasmo por cualquier alternativa constitucional (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 159)
En tal situación, la maquinaria de la democracia continúa operando, pero la capacidad de los individuos para operar esa maquinaria de toma de decisiones tiende a deteriorarse. Sin un propósito común, no hay bases para prioridades comunes, no hay las bases para distinguir entre intereses y atribuciones privadas competentes. Objetivos conflictivos e intereses especializados se sobreponen uno al otro, con ejecutivos, gabinetes, parlamentos y burócratas careciendo de criterio para discriminar entre ellos. Es sistema se vuelve una democracia inestable, en la cual la política democrática se vuelve más una arena para la aserción de intereses de conflictos que un proceso para la construcción de intereses comunes. (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 160-161)
En el estudio referido, se identifican y se enlistan las disfunciones de la democracia desde la perspectiva de la gobernanza:
(1) La búsqueda de las virtudes democráticas de equidad e individualismo ha conducido a la deslegitimación de la autoridad en general y a la pérdida de la confianza en el liderazgo.
(2) La expansión democrática de participación política e involucramiento ha creado una “sobrecarga” en el gobierno y la desbalanceada expansión de actividades gubernamentales, exacerbando tendencias inflacionarias en la economía.
(3) La competencia política esencial a la democracia se ha intensificado, conduciendo a una desagregación de interese y a la declinación y fragmentación de los partidos políticos.
(4) La responsividad del gobierno democrático al electorado y a las presiones sociales incentiva el parroquialismo nacionalista en la medida en que las sociedades democráticas conducen sus relaciones internacionales. (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 161)
Otros textos analizados utilizan la palabra “gobernanza” en el sentido de “arte o manera de gobernar”, diferente de “gobernabilidad” (cualidad de gobernable) (Colomer y Negretto, 2003: 13), de lo cual se deduce uno de los supuestos básicos de este análisis, y es que ambos términos no pueden ser utilizados como sinónimos en estricto sentido. En buena medida, la pertinencia del término está determinada por el contexto en el que se utilice. Por ejemplo, trabajos de enfoque institucionalista, como el referido, aplican el concepto de gobernanza cuando se refieren, en el contexto de la toma de decisiones en el Congreso, a la toma de decisiones “colectivamente” satisfactorias, desde el punto de vista de los actores institucionales más directamente implicados y decisiones “socialmente” satisfactorias desde el punto de vista de los ciudadanos a los que pretenderían representar (Colomer y Negretto, 2003: 17). En este ejemplo, la clave para la obtención de resultados favorables a la representación basada en el punto medio, se fundamentan en la negociación de incentivos para la cooperación institucional.
Gobernanza se refiere para otros a “redes inter organizacionales, auto-organizadas” y estas redes complementan mercados y jerarquías como estructuras de gobierno para allegarse recursos autoritariamente y ejercer control y coordinación. Tales redes se caracterizan por la confianza y el ajuste mutuos y debilitan las reformas gerenciales basadas en la competencia; y son un reto a la gobernabilidad porque se vuelven autónomas y resisten la dirección central (Rhodes, 1996: 652).
En tal caso, gobernanza puede significar un cambio en el significado de gobierno, referirse a un nuevo proceso de gobernar; o a una condición cambiada de las reglas del orden; o el nuevo método por el cual la sociedad es gobernada (Rhodes, 1996: 652-653). En este sentido, resulta clarificadora la lista que el autor realiza de lo que considera las características compartidas de la “gobernanza”:
(1) Interdependencia entre organizaciones. La gobernanza es más amplia que el gobierno, incluyendo a actores no-estatales. Cambiar las fronteras del estado significa que las fronteras entre los sectores público, privado y voluntario se están volviendo cambiantes y opacas.
(2) Interacciones continúas entre los miembros de una red, a causa de la necesidad de intercambio de recursos y la negociación de propósitos compartidos.
(3) Interacciones tipo juego, fundadas en la confianza y reguladas por las normas del juego negociadas y consensadas por los participantes de la red.
(4) Un grado significativo de autonomía del estado. Las redes no son responsables ante el estado; son auto-reguladas. Aunque el estado no ocupe una posición privilegiada y soberana, puede indirecta e imperfectamente manipular a las redes. (Rhodes, 1996: 660)
En el trabajo revisado en esta parte del análisis se señala que enfocarse en la gobernanza puede diluir, e incluso disolver, la distinción entre estado y sociedad civil. El estado se vuelve una colección de redes interorganizacionales creadas por actores gubernamentales o sociales sin un actor con soberanía para dirigir o regular. La gobernanza como redes auto-organizadas es una estructura distinta de gobernar como mercados y jerarquías. El reto fundamental para el gobierno, desde esta perspectiva, es propiciar esas redes y buscar nuevas formas de cooperación. (Rhodes, 1996: 666)
Mientras que en el concepto de gobernabilidad el asunto parece ser la aplicabilidad en distintos contextos para fundamentar la aplicabilidad del término, los apologistas de la gobernanza la presentan como un enfoque completamente nuevo, que requiere de una fundación teórica primordial. Tenemos por ejemplo, el texto de Jan Kooinman en donde observa que existen elementos comunes que están siendo aplicadas en distintos textos al concepto de gobernanza, según está siendo utilizado en diversas subdisciplinas de las ciencias sociales, el énfasis en las reglas y las cualidades de los sistemas, la cooperación para incrementar la legitimidad y la eficacia y la atención a nuevos procesos y acuerdos público-privado (Kooinman, 2004: 171)
El éxito aparente del concepto, señala este autor, parece ser que reside en que refleja la necesidad social de nuevas iniciativas basadas en la realización de crecientes interdependencias sociales (Kooinman, 2004: 171)
Una forma de gobernanza es lo que se puede llamar gobernanza interactiva o socio-política. Esta perspectiva de la gobernanza toma diferentes formas de interacción socio-política como punto central en el que se establecen diferentes distinciones, tales como las que se dan entre autogobernanza, cogobernanza y gobernanza jerárquica y entre ordenes de gobernanza tales como el primer orden de gobernanza, que implica la solución de problemas y la creación de oportunidades, el segundo orden de gobernanza, que contempla las condiciones interinstitucionales, y la metagobernanza que se refiere a los principios que gobiernan la propia gobernanza (Kooinman, 2004: 171). Como se puede apreciar, en este trabajo encontramos la complejidad con la que está siendo abordado el término, derivándolo en sub categorías cuando aún no hay consenso en la acepción y utilización del término.
Ante esta profusión de definiciones y variantes en torno a la gobernanza, resulta clarificador el esquema planteado por Pasquet desde la perspectiva de la geo-gobernanza que a continuación se incluye:
En este esquema se simplifica el ámbito organizacional en tres dominios donde las reglas, arreglos y mecanismos de coordinación están basados en diferentes principios:
El dominio económico/de mercado (B) donde las fuerzas de la oferta y la demanda y el mecanismo del precio son las normas; el dominio estatal (C) donde la coerción y la redistribución rigen; y el dominio de la sociedad civil (A) donde la cooperación, reciprocidad y solidaridad son los principios integradores (Paquet 2000).
En el proceso de geo-gobernanza, de donde surge el esquema, estos tres sectores no necesariamente tienen el mismo peso, sino que cada sector puede tener a veces dominio sobre los otros, de hecho, los tres sectores co evolucionan. Aquí resulta interesante el recurso de acudir al concepto ecológico de co evolución, el cual proporciona un significado apropiado, ya que sintetiza los vínculos entre estos tres universos. La co evolución en biología se refiere a un proceso evolutivo basado en respuestas reciprocas de especies estrechamente interactivas. El concepto puede ser generalizado para comprender procesos de realimentación entre sistemas interactuantes (social, económico, político) pasando por procesos recíprocos de cambio. El proceso de co evolución se convierte en una forma de aprendizaje organizacional: esto es, aprendizaje vinculatorio e interajuste de la economía, la sociedad y el estado.
Las principales características de este proceso evolutivo vinculatorio son elasticidad (capacidad de los nexos económico-político-social de retroceder intactos ante la presión de impacto a través de ligeras reorganizaciones regionales, sectoriales o seccionales, y que no modifican la naturaleza del sistema integral, y aprendizaje (capacidad de mejorar el desempeño actual como resultado de la experiencia, a través de una redefinición de los objetivos de la organización, y una modificación de comportamiento y estructuras como resultado de nuevas circunstancias. Estas relaciones de gobierno están en una tensión creativa (la elasticidad tiende a la preservación, mientras que el aprendizaje tiende al cambio) y deben estar balanceadas.
El sistema de gobernanza ha evolucionado considerablemente en las pasadas décadas como resultado de los impactos emanados tanto del ámbito interno como del contexto externo y de la serie de adaptaciones que han detonado. El resultado último de estos cambios es un sistema compuesto de gobernanza, construido sobre mecanismos impredecibles de control que persiguen metas mal definidas, en un universo que esta constantemente en un estado de flujo. (Pasquet, 2000).
Conclusiones.
En la primera parte se analizó de manera general el concepto de gobernabilidad, el cual se considera más apropiado a nuestro contexto cultural, para identificar las cualidades específicas del término gobernabilidad en torno al contexto geográfico espacial, temporal lingüístico. Se observó que es un concepto fuertemente apoyado en la constitucionalidad, pero que demanda de una participación más activa de la sociedad civil para darle pertinencia al concepto y prolongar su vida útil. En este sentido resulta importante el trabajo de Crozier, Huntington y Watanuki en el sentido que consiste en el punto de partida y referencia en cualquier análisis sobre el tema, por su claridad y profundidad, aunque también es necesario un enfoque del asunto de la gobernabilidad aplicado y aterrizado al contexto nacional, y en este sentido el texto de Valadés ha sido de gran utilidad.
En la segunda parte se concentra el análisis en diversos estudios en torno al concepto de la gobernanza que, si bien demuestran un extenso desarrollo teórico, evidenciado en la amplia bibliografía internacional en torno al tema y al detallado trabajo en la creación de sub categorías del término, con en el caso de Kooinman, es en trabajos desde el enfoque internacionalista como el referido de Pasquet donde se han generado los modelos explicativos y simplificatorios más eficientes. Lo que es evidente es que se trata de un término más utilizado en las comunidades epistémicos de otros países, predominantemente anglosajones e industrializados, no obstante los esfuerzos nacionales por aplicar el término para explicar, por ejemplo, relaciones de poder y toma de decisiones entre legisladores y el presidente, como en el caso de Colomer y Negretto.
Hoy que es evidente el surgimiento de nuevos enfoques del análisis de las políticas públicas que conciben la acción estatal como un ciclo discursivo, el manejo del término adquiere relevancia, ya que de éste depende la aplicabilidad que haga viable su inclusión en la agenda en todos sus ámbitos, desde la agenda gubernamental o institucional, hasta la agenda pública o sistemática, pasando por la agenda social. Parece ser que la claridad conceptual de la gobernabilidad en nuestro país está vinculada de algún modo la evolución del concepto de estado de derecho, según lo ha venido trabajando Valadés, para constituir lo que considera hoy debemos entender como Estado social democrático, y ahora cultural, de Derecho.
Más que requerir de un nuevo término para indicar el agotamiento de otros modelos y volver a poner etiquetas que tienen una fecha de caducidad, se requiere de una revisión profunda y sistemática de la gobernabilidad y ampliar sus ámbitos de configuración hacia aspectos social, político y cultural de la acepción del término, en la búsqueda de la apropiabilidad en cada contexto y la pertinencia a cada caso
Independientemente de la discusión semántica, lo cierto es que existe una demanda generalizada en los sistemas democráticos o cuasi democráticos de condiciones de apertura a la participación ciudadana y una disminución de las intervenciones del estado, se espera que la acción gubernamental sea más eficientes, eficaz y legítima, con un mayor grado de responsabilidad evidenciado en el logro de metas, rendición de cuentas
Probablemente más que necesitar de un concepto novedoso, que promete en forma mesiánica la solución y salvar las deficiencias del modelo democrático de gobernabilidad
Probablemente también la gobernabilidad es un ideal a alcanzar, como sucede con la democracia, y difícilmente pudiese encontrarse en forma pura y totalmente lograda, sino que más bien tengamos que hablar de niveles o indicadores de la calidad de la gobernabilidad, que tome en cuenta los aspectos políticos, sociales y culturales
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