*Arquitecto, especializado en Planificación Estratégica de Ciudades, Evaluación de Impactos y Políticas Públicas Urbanas, intersticio74@hotmail.com . El presente escrito se elaboró a partir de las notas para la conferencia realizada en El Colegio de Arquitectos de San Luis, en marzo 2009.
Con la intención de mostrar brevemente una selección de trabajos representativos de la actividad profesional que he tenido oportunidad de realizar en torno a la planificación urbana en el Estado de Quintana Roo, el presente escrito está dividido en tres apartados, cada uno referente a una experiencia en particular, de lo que ha representado la expansión de la actividad empresarial de una empresa potosina de consultoría hacia el sureste mexicano. Los apartados en que se divide el texto son los siguientes:
I. El caso Cancún, Municipio Benito Juárez
II. Movilidad Urbana de Cozumel
III. Programa de Desarrollo Urbano Continental Isla Mujeres
Conviene comenzar estableciendo que el marco conceptual del que parten los siguientes ejercicios de planeación urbana, tiene su origen en la implementación de la teoría estratégica empresarial a las ciudades, esto con motivo de las crecientes demandas sociales para mejorar la agilidad, la participación y la transparencia de los procesos de planificación. En “Planeación Estratégica de Ciudades”, Fernández (2006), define este enfoque de la siguiente manera:
La planificación estratégica de ciudades es un proceso sistemático, creativo y participativo que sienta las bases de una actuación integrada a largo plazo, que define el modelo futuro de desarrollo, que formula estrategias y cursos de acción para alcanzar dicho modelo, que establece un sistema continuo de toma de decisiones y que involucra a los agentes locales a lo largo de todo el proceso (Fernández 2006).
A manera de antecedente, diremos que, desde hace aproximadamente 15 años, obedeciendo a una tendencia mundial, los municipios mexicanos han iniciado una dinámica de políticas públicas encaminadas a la autonomía en la planeación de su territorio y sus ciudades. Con la clara intención de establecer sustentabilidad en sus estrategias de planeación a largo plazo, el desarrollo urbano de las ciudades competitivas se apoya cada vez más en estos institutos que tienen dos condiciones sine qua non, deben de ser técnicos y deben de ser ciudadanos.
El carácter científico de la planeación institucional se ve enfatizado con su cualidad de centros de investigación aplicada a la planeación sustentable de ciudades, ya que en muchos casos éstos institutos se constituyen como la base de datos del territorio municipal o incluso como sede de observatorios urbanos o agencias de desarrollo social Hábitat.
La factibilidad de establecer las bases para un desarrollo sustentable en el territorio municipal se ve reforzada por la asignación directa de recursos federales que fortalecen la autonomía municipal, ya que es este nivel de gobierno el que tiene una relación más directa con la ciudadanía y con acciones de rápido impacto para el desarrollo integral del ámbito espacial que habita.
La planeación estratégica se ha venido implementando con éxito en el desarrollo competitivo y a la vez sustentable de las ciudades, como un instrumento de valoración técnica y de generación de acciones y políticas, derivando además en una cartera de proyectos estratégicos para el corto, mediano y largo plazos en el área de estudio.
I. El caso Cancún, Municipio Benito Juárez
El primer ejercicio que se describirá, se refiere a la implementación de la planeación estratégica en el territorio municipal. Lo anterior visto desde una perspectiva institucional que resulta del cargo desempeñado como Director de Planeación en el Instituto Municipal de Planeación de Benito Juárez, en 2007. El reto de la coordinación técnica de los diferentes ámbitos de la planeación, comenzó con la organización de las actividades del Instituto de Planeación Municipal con criterios de sustentabilidad y estrategia, comenzando con sus distintas áreas, cada una enfocada a un eje temático:
a) Medio Ambiente
b) Ordenamiento Urbano Territorial
c) Movilidad Urbana
d) Turismo y Desarrollo Económico
e) Desarrollo e Inclusión Social
f) Educación, Cultura e Identidad
g) Fortalecimiento Institucional
De la anterior organización institucional y de un proceso de planeación participativa, se deriva una cartera de proyectos estratégicos en cada uno de los ejes temáticos descritos, en los cuales se focalizó el esfuerzo y el involucramiento de los sectores vinculados:
1. Protección a Zonas de Extracción y Captación de Agua Potable. El crecimiento de la mancha urbana en el territorio municipal coloca en riesgo inminente de contaminación el acuífero de la zona de extracción de agua potable, por lo que es prioritario decretar una estructura formal de protección para la zona de influencia, donde se integren en forma congruente los intereses particulares con el beneficio público.
2. Sistema de Parques Urbanos. El crecimiento de la ciudad no ha sido proporcional a los requerimientos internacionales de 12m2 de área verde por habitante, presentando aproximadamente una tercera parte de dicho parámetro. Entre los sitios identificados como factibles de reconversión como áreas verdes, son los derechos de vía de las torres de alta tensión de la CFE, de donde surge el concepto de “parque lineal” en las principales avenidas de Cancún. Además se proporcionaron los criterios técnicos para identificar los parques susceptibles de incorporarse al programa federal “Rescate de Espacios Públicos”.
3. Corredor Cancún-Aeropuerto. La planeación sectorizada que se ha venido presentando históricamente en el territorio municipal, ha generado vacíos de planeación en grandes áreas con una fuerte presión inmobiliaria, como es el caso del sector sur, integrado por el territorio comprendido entre la mancha urbana y el Aeropuerto Internacional Benito Juárez, incluida la población de Alfredo V. Bonfill, a lo largo del Boulevard Luis Donaldo Colosio, con una estimación de población beneficiada de 13,822 personas.
4. Programa Director Puerto Morelos. Uno de los procesos de planeación participativa mas intensos se dio con el objetivo de contar con un desarrollo integral con una identidad propia, con un particular cuidado del medio ambiente, al proveer de infraestructura y servicios a sus habitantes y visitantes, con una visión de desarrollo turístico de alta calidad y bajo impacto.
5. Programa de Movilidad Urbana para la ciudad de Cancún. Con el objetivo de satisfacer las necesidades de la sociedad de moverse libremente, acceder, comunicarse, comercializar y establecer relaciones sin sacrificar otros valores humanos y ecológicos básicos, actuales o futuros. Uno de los aspectos que se trabajaron con más énfasis, debido a su prioridad, evidenciada en el hecho de que la velocidad promedio en recorridos de la ciudad se ha visto disminuido drásticamente, duplicando los tiempos de traslado con los altos costos sociales, económicos y ambientales que ello implica.
6. Reordenamiento de la Zona Hotelera. Con la intención de preservar a Cancún como el centro turístico más exitoso de México y el Caribe (3.5 millones de habitantes al año), apoyando, impulsando y promoviendo la actividad turística como motor del desarrollo del municipio y de la región, en un período histórico clave por la reconstrucción posterior a la devastación del huracán Wilma y a un cambio del tipo de turismo pasando de hotelero a residencial.
7. Programa de Reordenamiento del Centro de la Ciudad de Cancún. Para posicionar al centro cívico de la ciudad como un espacio de negocios, comercio, turismo y esparcimiento que esté a la altura de la competitividad internacional que demanda este destino turístico, que actualmente presenta graves índices de deterioro en su imagen urbana, infraestructura urbana saturada, contaminación, depresión económica, insuficiencia de estacionamientos, e inseguridad, que se resume en un desaprovechamiento del potencial turístico.
8. Programa de Regularización y Reordenamiento de Asentamientos Humanos No Regulares. Lo más grave del asentamiento ilegal en predios sin servicios urbanos, estableciendo la periferia de miseria de la ciudad, es que estos predios se encuentran precisamente en la zona de captación de agua potable que abastece al municipio, por lo que la regularización de cerca de 346 hectáreas en la carretera a Mérida resulta inexorable.
9. Mejoramiento de Imagen Urbana de Puerto Juárez. Uno de los lugares con mayor potencial para fomentar la identidad histórica del lugar, es también uno de los más deteriorados en cuanto a imagen urbana, inseguridad y bajo índice de desarrollo económico, por lo que este espacio, que conecta a Cancún con la parte continental de Isla Mujeres, se ubica entre las estrategias de acción.
10. Fortalecimiento Institucional. Otros de los aspectos importantes que se trabajaron en este período, fueron la actualización del Reglamento de Construcción para el Municipio de Benito Juárez, con la incorporación de los Estudios de Impacto Urbano, y la capacitación de profesionistas para su elaboración.
II. Movilidad Urbana de Cozumel
Planear una ciudad es un reto apasionante, en el caso de una isla tiene un matiz muy especial, es por ello que el diagnóstico técnico de la situación actual de la movilidad urbana en la ciudad de Cozumel, pretende constituir una herramienta útil para la planeación estratégica de este factor urbano fundamental. Se tienen consideradas dos etapas, una primera de diagnóstico, seguida de otra de implementación. Corresponde a la primera la evaluación cualitativa y cuantitativa del trabajo de campo realizado para conocer a profundidad el fenómeno de la movilidad urbana, así como las particularidades que dan unicidad a cada ciudad. Es importante que la información proporcionada por el presente estudio sea analizada y evaluada por la sociedad a través de sus representantes, en un esquema participativo donde esté incluida la mayor parte posible de los intereses y necesidades de la comunidad. Sólo de esta manera se logrará constituir una agenda pública en torno a la movilidad urbana, en un proyecto de ciudad que trascienda intereses particulares y transiciones gubernamentales, en congruencia con las recomendaciones de este estudio, de las acciones específicas a realizar para llevar a la realidad las expectativas que integran un proyecto de ciudad a partir del movimiento de sus habitantes, sus actividades y sus ideas.
La misión diseñada para Cozumel, es la de ser un centro urbano con un alto nivel de cohesión social a partir de los patrones de movilidad urbana establecidos entre sus variados usos de suelo, los cuales están distribuidos de manera equitativa en el territorio, así como un puerto turístico que cuente con un sistema de transporte público eficiente que integre la totalidad del territorio de la isla, con límites claramente establecidos para el crecimiento urbano, en una relación armónica y sustentable de largo plazo con sus recursos naturales y su patrimonio histórico.
Mientras que la visión a futuro que tienen los habitantes de la ciudad de Cozumel es la de un centro urbano sustentable, planificado estratégicamente como una comunidad integrada y hospitalaria con desarrollos turísticos de bajo impacto ambiental/urbano, que cuenta con un diseño de ciudad que favorece el uso seguro de medios colectivos y no motorizados, así como también para el disfrute peatonal de sus centros cívicos y turísticos.
A continuación se describen las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas que se observaron en el análisis de la movilidad urbana en Cozumel, por medio de un análisis estratégico con miras a que la sociedad cozumeleña y sus representantes refuercen la viabilidad de la misma.
Fortalezas. Se refiere a aspectos positivos implícitos en el área de estudio, en este caso podríamos mencionar:
La ciudad cuenta con patrones de movilidad muy equilibrados de acuerdo a su modalidad de transporte, con porcentajes muy similares entre el transporte público y privado.
Cozumel cuenta con la particularidad de un alto índice de utilización de medios motorizados de bajo impacto ambiental, como lo es la motocicleta.
Caminar es un modo importante de movilización en Cozumel, y existen las condiciones para incrementar el uso de modos de transporte no motorizados como la bicicleta.
El taxi es el modo de transporte público más recurrentemente utilizado por los turistas, lo cual favorece la economía y niveles de calidad de este servicio.
El diseño actual de las rutas del transporte urbano presenta un buen nivel de cobertura, no obstante que puede mejorar sus estrategias con la información de campo obtenida por este estudio.
Oportunidades. Se describen los aspectos positivos externos al área de estudio pero que presentan condiciones favorables al mismo, como pueden ser:
Por sus características geográficas, se tiene la posibilidad de tener un mayor control en el incremento o decremento del parque vehicular que circula en la isla, una particularidad que pocas ciudades tienen.
La calidad del transporte público puede mejorar notablemente a partir del presente diagnóstico, que provee de herramientas útiles para la planeación estratégica de este servicio.
Al implementar soluciones de circulación segura en motocicleta se favorecería también el uso de medios no motorizados en la ciudad.
Al incrementar las comodidades para el disfrute peatonal de la zona central de la ciudad, se favorece también la rentabilidad del comercio y servicios turísticos.
El diagnóstico de movilidad es un punto de partida favorable para impulsar el trabajo de planeación participativa en un comité integral del transporte, donde esté representada la totalidad de la sociedad cozumeleña.
La construcción del nuevo muelle internacional, incrementará la competitividad del destino y contribuirá a distribuir el flujo a lo largo de la traza urbana.
Debilidades. Aspectos negativos inherentes al lugar analizado, que se enlistan para buscar su corrección, aquí destacan:
De acuerdo al diagnóstico algunas zonas de la ciudad presentan sobreoferta del servicio de transporte público con base a su nivel de demanda.
A pesar de ser el modo de transporte principal, y presentar una tasa creciente (22.5% en el período 1980-2007) la motocicleta no es considerada con la importancia que requiere en la agenda pública.
La infraestructura vial existente dificulta la operación, y el diseño urbano de elementos como bahías de transferencia, carriles de incorporación y cruces seguros.
La ciudad presenta niveles deficientes de legibilidad urbana para el usuario eventual, lo que deviene en un decremento de la competitividad del destino.
Se observa un crecimiento alto del parque vehicular del 12.18% (período 1980-2007) en la ciudad.
Amenazas. Factores negativos que pudieran presentar un escenario adverso, aunque son factores externos sobre los que no se tiene ningún control, por ejemplo:
Si el crecimiento urbano se da en forma desmedida y sin apego a los instrumentos de planeación se actuaría en contra de los recursos naturales de la isla.
Si no se constituye una entidad integral que dé seguimiento al proceso vivo de acompañar a la ciudad en su crecimiento, se corre el riesgo de perder continuidad en las políticas que se implementen.
La posibilidad de eventualidades meteorológicas propias de la región.
Influencia de la crisis económica global, que pudiera impactar en la competitividad del destino.
Posibilidad de que desaparezca el principal modo de transporte, la motocicleta, si no se cuenta con una política que favorezca las condiciones seguras para su utilización.
III. Programa de Desarrollo Urbano Continental Isla Mujeres
Esta experiencia consistió en un trabajo de análisis con base en proyecciones poblacionales consecuentes a un esquema de desarrollo urbano turístico, producto del trabajo interdisciplinario e interinstitucional que promueve la dirección de desarrollo urbano del H. Ayuntamiento de Isla Mujeres, este esquema contempla la integración urbanística con Cancún en un esquema de conurbación metropolitana, en donde la movilidad urbana ha sido uno de los ejes rectores que han guiado el trabajo técnico de planeación en torno al desarrollo urbano continental de Isla Mujeres, ya que se tiene el pleno convencimiento de que a través de este concepto se puede lograr el desarrollo urbano sustentable que se pretende, en congruencia con la premisa institucional federal, “En materia de desarrollo urbano y transporte es importante definir estrategias orientadas a la construcción de un espacio apto para el aprovechamiento de las potencialidades locales integrado con una eficiente infraestructura de movilidad urbana con visión sustentable y criterios de equidad e inclusión que incrementen la calidad de vida de sus pobladores” (SEDESOL, citado en Palma, 2008)
En esta primera fase, el trabajo de análisis se estableció en función de los usos de suelo propuestos por el programa de desarrollo urbano, en planos y proyectos. Un plan, además de ser integral, debe incorporar factores económicos, de población, de uso del suelo, de valores sociales y comunitarios. Las demandas de movimiento están relacionadas con las actividades propias de la población y tales actividades se expresan en la distribución y características de una serie de diferentes usos del suelo (Navarro, 1990). Es importante también, incluir en un proceso de planeación participativa, a los agentes sociales y tomadores de decisiones, ya que las consideraciones sobre los agentes que intervienen en la planificación y la toma de decisiones, es la mejor garantía de la viabilidad del programa.
El Marco Conceptual que se plantea esta basado en el ciclo de las políticas públicas, donde se pueden observar las siguientes etapas:
Identificación del problema
Formulación de las políticas, diseño
Implementación de las políticas
Evaluación
Para que este ciclo tenga lugar, y para que el programa de desarrollo urbano continental de Isla Mujeres se constituya y fortalezca como una política pública, se requiere de varios prerrequisitos inherentes a la planeación participativa, tales como consenso entre tres sectores de la sociedad –público, privado social-, así como coparticipación y corresponsablidad entre las instituciones involucradas, sin los cuales estaríamos hablando tal vez de una actividad de planeación regida por una política gubernamental o institucional, probablemente efectiva hasta cierto punto, pero no una política pública con las características de eficacia, eficiencia y legitimidad deseables en toda acción de largo plazo y con aspiraciones de contribución a la cohesión social. Este último concepto se refiere al “grado de interdependencia entre los miembros de una sociedad, basada en la identidad común, la solidaridad y la confianza, se funda en el desarrollo de una comunidad de valores compartidos, de metas y objetivos comunes bajo una situación de igualdad de oportunidades y basadas en la reciprocidad” (Banco Mundial, citado en Palma, 2003).
La Commission of Architecture and the Built Environment (Reid, 2008) es un órgano consultivo del Reino Unido, encargado de medir los impactos que la ciudad tiene sobre sus habitantes, enuncia algunos beneficios de “civilizar” nuestras calles:
Comunidades más fuertes, al ofrecer espacios para la interacción social.
Comunidades más seguras, tomando en cuenta las percepciones de cómo la gente interactúa.
Salud y bienestar, al promover la recreación y el viaje activo en la rutina diaria.
Economía más sólida, incrementando la caminata y tiempo en la calle, se activa la actividad comercial y turística.
Sustentabilidad ambiental, promoviendo la caminata y el ciclismo.
El diagnóstico estratégico de la situación futura de la movilidad urbana en el desarrollo urbano continental de Isla Mujeres, enumera las siguientes recomendaciones en función de estas proyecciones de población con respecto a sus medios de movilidad:
Se deberán establecer políticas encaminadas a prevenir altos porcentajes de utilización de transporte privado, con altas tasas crecimiento del parque vehicular, altos niveles de emisiones contaminantes a la atmósfera, poca cohesión social y baja ocupación por vehículo.
Se deberá privilegiar el uso de transportación colectiva terrestre en unidades de mayor capacidad, reduciendo el uso de unidades pequeñas que incrementan los índices de motorización, emisiones contaminantes y accidentalidad.
Se deberán propiciar las condiciones de seguridad para peatones y ciclistas para incentivar el incremento en el porcentaje de personas que eligen estas formas de transportación.
Se deberá promover la transportación colectiva de trabajadores del sector turístico por parte de las empresas, debido a la vocación económica del área de estudio.
Deberán diseñarse circuitos de recolección de pasajeros del transporte colectivo en función de los usos de suelo y las actividades productivas planeadas para el desarrollo urbano, evitando duplicidad, sobredemanda y subutilización.
Deberá privilegiarse a los sistemas de transportación colectiva sobre aquellos que presenten bajo nivel de ocupación de pasajeros por vehículo.
Deberá de generarse un diseño urbano de bajo impacto con el medio ambiente en torno a las zonas determinadas por el POEL como de conservación natural.
Deberá respetarse el diseño de vialidades establecido en el PDU del Desarrollo Urbano Continental Isla Mujeres, en toda su estructura urbana, así como áreas verdes, camellones y zonas de amortiguamiento establecidas en dicho documento.
Deberán respetarse los usos y destinos de suelo establecidos por el PDU del Desarrollo Urbano Continental Isla Mujeres, ya que fueron diseñados con un criterio urbanístico de equidad y sustentabilidad para los pobladores actuales y futuros del área de estudio.
Deberá de desarrollarse un diseño urbano y del paisaje que propicie el disfrute peatonal en las zonas portuarias y malecones que constituyen la comunicación entre la parte continental e insular del municipio de Isla Mujeres.
Con lo anterior se busca mostrar lo que ha significado expandir la consultoría en planeación estratégica de ciudades hacia la Riviera Maya, una zona donde se ubican las ciudades con los índices de crecimiento demográfico y territorial más altos del país, donde la labor del arquitecto, desde una perspectiva profesional y ética, adquiere la mayor relevancia y aplicabilidad.
Fuentes de información.
fotografia de Irma Jasso.
FERNÁNDEZ Güell, José Miguel (2006) Planificación estratégica de ciudades. Reverté, Barcelona, pp. 53-66.
JUÁREZ, Municipio de Benito (2007) Plan Estratégico de Desarrollo Sustentable. Instituto de Planeación de Desarrollo Urbano, IMPLAN, Cancún, 91 p.
LACOMBA, Ruth (Compiladora) (2004) La Ciudad Sustentable. Creación y Rehabilitación de Ciudades Sustentables. Trillas, México, D.F., 148 p.
NAVARRO Benítez, Bernardo; Cadena Pérez-Campos, Lidia (1990) Planeación del transporte y conflicto social. Revista Mexicana de Sociología, Vol. 52, No.3 (Jul-Sep, 1990) UNAM, México, pp. 3-14.
PALMA Irarrázabal, Andrés (2008) Las Políticas Públicas que no contribuyen a la cohesión social. Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas, Madrid, 63 p.
REID, Stuart (2008) Civilized Streets. Comission of Architecture and the Built Environment, Londres, 8 p.
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